英国大解封首日，全国“分裂”背后的深层危机
英伦三岛正陆续解封，进入抗疫的新阶段。6月1日又有重要进展，但也凸显了不同地区的各自为政。
从这一天起，英格兰和威尔士都允许不同家庭的人在户外见面。英格兰要求，相聚人数不超过6人；威尔士没有限定人数，但要求限于两个家庭之间，出行距离原则上不超过5英里（约8公里）。
苏格兰和北爱尔兰已经先行一步，分别在5月29日和19日开始允许人们在户外见面，都没有限定见面地点，但苏格兰强烈建议出行距离不要超过5英里。北爱尔兰要求每次见面不超过6人；苏格兰把见面限制在两个家庭之间，每次最多8人。
四地最大的共同点是，都要求人们见面时保持两米的距离。
也是在6月1日，英格兰的小学对学前班、1年级和6年级学生重开，户外市场和汽车销售厅也恢复营业。
英格兰一些地区的政府对此时复课表示反对；而由于担心安全，应返校的学生中可能有将近一半、约100万人可能会留在家里。英格兰的中学（10年级和12年级）则计划6月15日重开。
苏格兰计划到8月11日才重新开放所有学校。
诺维奇附近的一所小学重开
对于解封进程和措施不一致的问题，威尔士首席部长马克·德雷克福德近日指出，英格兰不是英国其他地区效仿的模板。“全英国还是在朝着相同的方向前进——我们都在谨慎行动，我们都在解除封锁——但我们结合自己的情况来实施。”
英国首相鲍里斯·约翰逊5月份宣布解封计划时，也曾呼吁大家不要前往威尔士和苏格兰。
苏格兰首席大臣尼古拉·斯特金抱怨约翰逊过早解封，还反对约翰逊把“留在家中”的口号改为“保持警觉”。
斯特金被指有一套羞辱英国内阁的诀窍，即“用权力下放的政治来避免外界审视她自己的决策”，实际上，苏格兰的抗疫工作也问题多多。
此外，伦敦市长萨迪克·汗屡屡在公共交通、戴口罩等问题上与中央产生分歧，又被指责没有提升伦敦公共交通运载力。
……
英国在新冠疫情中的应对屡遭诟病，国家治理与制度建设中的问题也暴露出来，引发了很多困惑和争议。
“甚至政府的文官（高级公务员）也搞不懂：为什么他（首相）无权让英格兰以外的学校解封，并且对苏格兰、威尔士和北爱尔兰的医疗保障制度没有发言权？在他的讲话结束后，其他三大政治实体的政府马上对他的计划说不，坚持自己境内的封锁会继续。”
说这话的，是前首相特蕾莎·梅最倚重的政治顾问之一、《每日电讯报》专栏作家尼克·蒂莫西。
他最近在其专栏中连连发问：
“如果你生活在苏格兰，谁对防疫政策负责？英国首相，还是苏格兰首席大臣？”
“如果你生活在伦敦，谁决定在火车和巴士上社交距离规定如何执行？内阁大臣，还是市长？”
他感慨：
“
在几乎所有的层面，责任和义务——尤其是预算责任——都错配了。结果，有的政治机构由完全不需要对任何人负责（accountable）的官员带领；地方政府无法管治；市长基本没什么真正权力，只好不断游说内阁；其他政治实体的政府将一切问题归咎于英格兰。
此前，媒体的反思更多是从决策层的轻忽和失误、科学顾问的内部不和和“例外主义”心态着手，并未触及一个问题——
也许英国的宪政制度本身存在问题，而英国人从未正视。
蒂莫西就直斥：新冠疫情暴露出英国地方分权制是一场危险的灾难。20年来像个无头苍蝇的状况该结束了，应当果断地把权力交给四个政治实体（nation）和英格兰各个地区（region）。
他还对德国的联邦和地方自治制度大表赞赏。“拿德国防疫的经验和我们的相比，简直令人发指。”
他认为，德国做得好，与其权力结构也有关系。
“国际范Plus”发现，英国的宪政制度让外人充满困惑，还像一个可能随时引爆的定时炸弹，曾经的导火索有苏格兰独立公投、脱欧，如今是疫情……
美国的CNN就多次为英国人操心。去年初，它感慨脱欧可能让联合王国分崩离析；如今它又拷问：四个政治实体组成的联合王国，是否能够挺过疫情？
曾经在唐宁街10号工作过的蒂莫西，让梅姨提前大选丢了权位，现在提出了从体制上检讨的思路，未必就是出路，但至少可以让我们更了解其中的挣扎和争议……
01
英国复杂体制概览
跟美国、德国等联邦制国家不同，英国是个君主立宪制的联合王国，行政上仍属于单一权力制国家，地方政府的权力由中央政府授予。
英国议会通过立法将权力下放，让苏格兰、威尔士和北爱尔兰分别建立了自己的权力下放政府（devolved government）、自己的立法机构，首席大臣可以组建自己的行政区内阁。英格兰暂时直属中央政府领导。
北爱尔兰首席大臣阿琳·福斯特（左）和副首席大臣米歇尔·奥尼尔
苏格兰、威尔士和北爱尔兰都有自己的卫生大臣。以苏格兰为例，卫生大臣分管苏格兰NHS与公共卫生事务，但某些公共卫生政策由中央政府规范，比如堕胎、代孕和基因议题。
在英格兰内部，中央和地方的关系则被称为地方分权制，由议会将一定的权力授予自治机关。伦敦区域议会（London Assembly）和伦敦市长（Mayor of London）就是大伦敦地区的自治机关和首长，另外还有8个“联合区域”有自己的市长，包括比较知名的有大曼彻斯特联合区域（Greater Manchester Combined Authority）、西米德兰联合区域（West Midlands Combined Authority）等等。
英国人认为，通过地方授权，能够让地区获得更多自治权力，制定出更适合地区实际情况的发展方针。然而，在蒂莫西看来，这样复杂的政治制度，对防疫毫无帮助。
02
斯特金与约翰逊的角力
蒂莫西表示，英格兰的很多评论家都指出，苏格兰首席大臣斯特金有一套 “羞辱（英国）内阁的诀窍”，那就是“用权力下放的政治来避免外界审视她自己的决策”。“（苏格兰的）反对党指出，苏格兰没有聘请过一位追踪病毒移动轨迹的工作人员（contact tracer）；苏格兰的养老院死亡率比英格兰还要严重；苏格兰的大臣们还被指责掩盖苏格兰早期爆发的事实。”
“国际范Plus”发现，斯特金带领的苏格兰政府近来就屡屡和中央政府唱反调。
比如，据《爱丁堡夜间新闻》在5月8日报道，斯特金表示，英国的四个政治实体应该遵循不同的节奏解封。
5月10日，她又公开反对约翰逊将一句防疫口号从“留在家中”（Stay Home）改为“保持警觉”（Stay Alert），还在第二天宣布苏格兰将继续保持封锁措施。《卫报》当时表示，斯特金是对约翰逊“反对之声的领唱者”。
自此，苏格兰和中央政府的政治人物展开了政治攻防。
斯特金彰显自己比约翰逊更谨慎、更负责，她也更有底气——苏格兰《国民报》不久前就引述一份调查表示，68%的苏格兰人在防疫上更相信苏格兰政府，而不是中央政府。
不过，英格兰媒体逐步“打脸”斯特金的“神话”。《太阳报》报道说，苏格兰养老院的病亡率是英格兰的两倍有余！
BBC一部纪录片更揭露，3月2日，苏格兰政府就得知有70名耐克工作人员（其中8人为苏格兰人）在爱丁堡一家酒店参加会议时感染了病毒，却并未告诉公众。
难怪蒂莫西在《电讯报》专栏中说，斯特金通过彰显她比约翰逊更负责来转移矛盾焦点。
对此，《苏格兰人》表示，英国四个政治实体应当团结一致，不应再自行其是了。5月21日，斯特金也公布了自己的解封计划。
实际上，三个权力下放政府的首长都会参加“眼镜蛇”（COBRA）会议，尽管斯特金和威尔士首席大臣马克·德雷克弗德都抱怨过很多重要决策并未通知他们。
当然，英国内阁大臣也多次反驳说斯特金撒谎。因此，这实际上是中央政府和权力下放政府之间谁都不满意的结果。
03
英格兰人觉得不公平
联邦制和英国的“权力下放-地方分权制”的最大不同在于，三个政治实体在事实上“并入”了英格兰的制度，获得了议会立法下放的权力，建立了自己的政府，而英格兰这个面积最大、人口最多、GDP占比也最大的地区，一切事务都是中央政府管辖的。
这在外人看起来非常理所当然：毕竟，很多人都把联合王国看作“英格兰+”，联合王国“偏向”于举足轻重的英格兰，所以其他三个政治实体才要求权力下放，甚至追求独立。
“国际范Plus”发现，实际情况没那么简单。在新冠疫情的应对上，很多英格兰人愤愤不平。
蒂莫西在专栏中写道：
“
就英格兰学校重开的问题，教育委员会的议员们反复考问教育部的首席科学顾问，而领头的人是卡罗尔·莫纳汉，她是格拉斯哥西北选区的议员……英国议会无权决定苏格兰的学校是否开放，然而一个来自苏格兰选区的议员严格检视英格兰的教育问题。
他补充道：“这再次提醒我们：英格兰政府的建立，被忽视已久。”
一部分英格兰人主张重建英格兰政府。自从1707年英格兰王国和苏格兰王国合并之后，就再也没有出现过英格兰政府了。
这就带出了一个陈年老问题：“英国议会中来自苏格兰、威尔士和北爱尔兰的议员，是否应该就仅仅影响英格兰的议题投票？”
这个问题被称为“西洛锡安之问”，是1977年由苏格兰西洛锡安议员谭姆·戴尔耶尔提出的。
BBC曾在2015年报道，这个问题得到了部分解决，就是所谓“英格兰议员为英格兰法律投票”。议会在那一年引入了“大立法委员会”（Legislative Grand Committee）制度，具体流程是：
当议长裁定法案的某些部分仅仅影响英格兰，那么就会召集一个只有英格兰议员的委员会，裁定该事项是否完全涉及英格兰事务，如果是的话，这部法律只需要英格兰议员投票通过即可。
如果法案的一部分涉及英格兰，那么这部分就需要由英格兰议员组成的大立法委员会在二读前同意，才可以进入三读。
如果该部分涉及英格兰及威尔士，或英格兰、威尔士及北爱尔兰，则也需要英格兰和威尔士大立法委员会，或英格兰、威尔士及北爱尔兰大立法委员会的同意。
当然，实际程序很复杂，在此就不展开了。
除了投票表决之外，联合王国的财政拨款也并非按照人口比例。根据工党前议员乔尔·巴内特提出的“巴内特方程式”计算过后，苏格兰、威尔士和北爱尔兰拿到的人均拨款比英格兰多很多。
据《电讯报》2015年报道，苏格兰独立公投时，英国政府表示会继续使用这个方程式处理对苏格兰的拨款，这被认为是留住苏格兰人的关键因素。
留住了苏格兰人，英格兰人却不高兴了。蒂莫西在文中也提到巴内特方程式，直呼“全英国的公共开支都是朝着英格兰相反的方向倾斜的”！
04
改革没解决伦敦独大的问题
英格兰内部也有自己的麻烦。
英格兰各地方呼吁中央政府进一步授予更多处理本地事务的权力，这也是2000年英国政府改革的方向，但蒂莫西直言：这20年来的改革太随意、混乱了！
蒂莫西暗示，在疫情期间，一切弊端都显露了。“不同地区之间存在严重的收入不平等。伦敦的平均薪资高出其他任何地区，比东北地区多出40%。这涉及倾斜性公共开支的问题。伦敦拿到最多政府公共开支，包括三分之一的英格兰交通预算。”
在疫情期间，无论是物资的分配，还是经济补助，都受到这种不公平影响。而有更大权力的地方机构应该更能做到因地制宜。
说到地方授权，很多人未必知道，在2000年以前，英格兰各地的“市长”，都是荣誉职务，作为女王名义上的代表，执行仪式性的任务。比如伦敦金融城（City of London）就有一个“市长大人”（Lord Mayor），其选举可以追溯到1189年，他没有任何政治实权，是伦敦金融城的象征，有一些参访的工作，且不拿薪水。
在2000年以前，在英格兰，中央政府之下有四种平行区划——都会郡（metropolitan county）、非都会郡（non-metropolitan county）这两种占了大多数；其次还有单一管理区（unitary authority），这种区域合并了郡和原本郡下设的区两级政治机构；最后是1965年成立的大伦敦地区（Greater London Council，1986年撤销）。
默西塞德郡（Merseyside Metropolitan County）郡徽
都会郡和非都会郡原本都有自己的郡理事会（county council），但在1986年被虚化了。因此，在一段时间内，真正被授权处理地方部分事务的，是第三级的区域机构，分别是：都会郡下设的都会区（metropolitan district）或有更大自治权的自治市镇（metropolitan borough）；非都会郡下设的非都会郡区（non-metropolitan district）；大伦敦下设的32个自治市镇（borough）。
伊灵（Ealing）市镇标志
这些区和市镇都有自己的地方议会（local council），这是一个行政和立法二合一的机构，权力仅限于住房、地区规划、道路、环境保护以及收税（征收市政税，即council tax，用于公共服务）等。
英格兰深感，为了地区经济发展的规划、整合，还是需要在同一个地理范围（如东北地区）或城市带（如大曼彻斯特）的多个地方议会之上再设一个有权力的机构，最好有一个民选市长，带领自己的“内阁”式行政团队。
2000年，大伦敦地区根据《大伦敦政府法案》（Greater London Authority Act）展开市长以及伦敦议会（London Assembly）的选举。产生的伦敦市长掌握发展规划、公共交通政策、警察和打击犯罪、经济发展等中央授予的治权，受到伦敦议会的监督。这被称为地方授权。
伦敦议会
在伦敦有自己的市长之后，不少地区也在争取在郡之上建立一级新的行政区划，并由市长带领，市长由人民直选或由该地区包含的数个郡选出来的代表选出。
新设的这一级行政区域被称为“联合区域”（Combined Authority），但并不是普遍设置的行政区划，而是由英国议会单独批准成立。
目前英格兰有10个联合区域，分别是：
2011年成立的大曼彻斯特（Greater Manchester）；
2014年成立的利物浦城市地区（Liverpool City Region）、谢菲尔德城市地区（Sheffield City Region）、西约克郡（West Yorkshire）和东北（North East）；
2016年成立的西米德兰（West Midlands）和提斯瓦立（Tees Valley）；
2017年成立的剑桥郡和彼得堡（Cambridgeshire and Peterborough）、西英格兰（West of England）；2018年成立的北泰恩（North of Tyne）。
其中8个联合区域有市长，剩下的则是由数个地方议会代表选出的主席带领。
西米德兰联合区域标志
联合区域的市长，职责和伦敦市长类似，也是主管中央授权的城市规划、住房、交通等职责，但不同联合区域的市长权力范围不同，全看议会根据具体法案授权的范围，比如大曼彻斯特的市长就有决定卫生和社会福利开支的一定权力。
大曼彻斯特市长安迪·伯罕
另外，这些联合区域没有类似伦敦议会那样的立法机构，但市长会受到地方议会代表的监督。
既然有直选，就有政党政治。目前，包括伦敦在内的9个市长，有4个是保守党人，有3个是工党和合作党（Co-operative Party）共同推出的人选，有2个是工党的，可见，有工党支持的市长超过了保守党市长。
解释完复杂的英格兰地方政治制度后，或许就不难理解，为何蒂莫西认为英国地方授权制度走了弯路：
首先，尽管设置了市长和联合区域，但他们缺乏征税的权力。对于伦敦和大曼彻斯特这样的重点地区，发展经济除了需要一位高瞻远瞩的市长，也需要自行调配资金的权力。调度资金对于地方防疫来说也很重要。所以，蒂莫西说，市长们疲于“游说内阁”。
利物浦城市地区市长斯蒂夫·洛特兰姆
其次，市长决定地方交通问题。在疫情期间，交通工具上的社交距离是一个大问题，但市长和中央政府产生冲突的时候，缺乏清晰的权责划分和解决机制，让民众困惑到底该听谁的。
再次，不同联合区域的市长职权不一样，这也让很多地区的民众感到不公平。
另外，不同的联合区域由不同的党派执政，我们看到了工党的伦敦市长萨迪克·汗、大曼彻斯特市长安迪·伯罕跟中央不同调。这本属于民主政治的常态，但由于不清楚彼此权责界限在哪里，沦为了“踢皮球”和指责游戏。
大曼彻斯特市长安迪·伯罕（左）和伦敦市长萨迪克·汗
还有很重要的一点。联合区域的出现并未解决一个问题：拉近伦敦跟英格兰其他地区之间的差距。伦敦除了有自己的立法机构，也继续占据更多资源，这一点也被蒂莫西批评了。
换言之，经过20年的地方授权探索，原来的问题并未解决，新的问题又出现了，这些问题都在疫情期间大爆发。
05
论者遥指联邦制
蒂莫西批评完英国的混乱之后，对德国的联邦和地方自治制度大表赞赏。
他写道：
拿德国防疫的经验和我们的相比，简直令人发指。在德国，联邦和州之间的责任划分非常清晰。它的卫生健康制度是非中央化的。在每一个州内，你会看到政府、商界和社会之间很强的社会合作。在英国，我们的缺乏监管、过分中央集权的卫生健康制度在推进病毒检测和分配防护物资的时候遇到很大问题。然而，政治实体的领袖们并未和衷共济，而是相互指责。
蒂莫西心目中的解决方案就是：联邦制。
他认为：“我们需要对我们的中央政府去中心化（decentralise）……我们需要一个崭新的、精巧设计过的宪政安排。我们需要向完全联邦制发展，英格兰要有自己的政府和议会，同时，四个政治实体拥有更大的权力。在英格兰内部，我们需要进一步去中心化，把更多责任授予市长以及下一级的地方议会。我们需要地方有更大的征税权。我们需要公共服务和当地需求紧密贴合，由离前线最近的政治人物提供。”
蒂莫西承认，这样的变化，堪比“革命”。
他说：
“政治人物需要放弃他们部分权力，甚至他们的个人政治野心。英国政府，尤其是财政部，需要放权。我们需要学会和多元化的政策及其后果共存：‘邮编幸运医疗’（指生活在更发达的地区享受更好的NHS服务）和有时候可能失败的政治实验。但多元化会带来动能：更好的韧性——而不是猜忌和恐惧——一个可以应对像疫情这样的危机、把所有力量引导到同一个方向的制度。”
蒂莫西倡导的改革路径尚可争论。
英国的政体是君主立宪制，国家元首是伊丽莎白女王。要搞德式联邦制，要么改为联邦君主制，要么废除君主，实现共和。此其一。
英国抗疫不力，制度上也暴露出很多弊端，这是事实。但真正原因是什么呢? 联邦制就万事大吉了吗？也不见得。世人皆知有个合众国实行的是联邦制，结果很明显。
但有一点可以肯定：对于蒂莫西指出的问题，放任不管并不是好办法。
文丨国际范Plus撰稿人 多恩
参考信息来源：Daily Telegraph、Heralds of Scotland、英国议会官网、苏格兰政府官网、The National (Scotland)、The Guardian、The Scotsman、BBC、CNN、Reuters, Wikipedia
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